但这一行为却被公安机关定性为在互联网上发表不属实的言论，并予以警示和训诫，发布风险信息预警的吹哨人却成为散播谣言者。

但即使是后一种员工，也可享受部分北京人待遇——孩子可以到首钢在迁安办的子弟学校就读，而首钢子弟学校的好处在于，高考按北京的分数线录取，往往要比当地学校的录取线低几十分。如非首都功能并非北京应有的城市功能，否则无须提出疏解非首都功能即应自行淘汰，如重污染、高能耗产业。

李忠杰：《共和国识别码》，中共中央党校出版社2019年版，第43页。第二，如何区分城市功能的形式迁出和城市功能的实质迁出？若将城市功能迁出北京，其合宪性判断应视该功能是否还对北京市存在实际影响而定，这对于雄安新区宪法空间的解读至关重要：倘若城市功能仅在地理上移出北京，但管理关系、效益流向均未发生本质变化——如前文的（类）飞地——则在原则上仍符合《宪法》143条原旨。[21]北京政治、经济、文化、科技中心的四大定位日渐清晰。（二）《首都法》:都-城关系法治的规范框架 如何在全面依法治国不断深化的新时代科学调整都-城关系？研究制定《首都法》提供了一个可能的选项，其必要性有二。（二）何为北京：空间内涵的非规范化倾向 历史上的北京并不明确。

[73]《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）即明确：将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。因此，功能的区分就成为走出困境的必由之路。这可能是困扰当下法学界和立法机关最大的理论难题。

本文仅以河南洛阳种子案祁连山通报案以及道路交通条例侵犯公民隐私监督案为例，来详细说明地方性法规合宪性审查法理中的逻辑困境对地方性法规立法监督实践活动造成的干扰及其原因。该条款规定，全国人大常委会撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。因为《立法法》同时列出了设区的市人大及常委会制定的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触，在法理上实际上存在设区的市的地方性法规符合宪法，但不符合法律和行政法规的情形。该条款规定：地方各级人大根据法律规定的权限通过和发布决议。

如果宪法条文中对此没有明确，不相抵触的结论是无法做出的，故地方性法规的出台会受到合宪性的严重影响。所以，对地方性法规能不能进行合宪性审查的可能性问题在法理上已经没有讨论的必要，目前最关键的问题是如何推动全国人大常委会依据宪法和立法法的规定，积极和有效地行使自身享有的地方性法规合宪性审查权。

2018年3月12日现行宪法第五次修改时，肯定了2015年《立法法》关于地方性法规的立法主体制度，在第100条增加了一款作为第二款，明确规定，设区的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可依照法律规定制定地方性法规，并报本省、自治区人大常委会批准后施行。所以，对设区的市制定的地方性法规进行科学和有效的合宪性审查的理论困境也就必然导致在实际生活中，在立法监督程序上基本上无法启动对地方性法规的合宪性审查工作，对地方性法规的立法监督最多只可能出现在合法性审查和合规性审查（这里的规指国务院的行政法规）层面，而对地方性法规进行合法性审查和合规性审查也是相当困难，也会出现合宪性审查中遇到的下位法服从上位法立法监督原则的干扰。因为根据2015年新修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第99条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会可向全国人大常委会书面提出对可能与宪法或者法律相抵触的地方性法规进行违宪或违法审查的要求。2018年现行宪法第五次修改时只是在第100条增加一款作为第二款。

经济特区的市的人大及其常委会制定的特区法规在2015年新修订的《立法法》中被纳入了设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规中进行立法管理和实施立法监督。我们经过审查研究以后，认为这样的制度对于保障公民的合法权利是不合适的，我们建议地方予以纠正。此外，关于立法监督问题，1954年宪法第60条明确规定：地方各级人大有权改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令;县级以上的人大有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令。应当说，目前法学界以及立法实务界主要是围绕着现行宪法第100条关于地方性法规的立法主体、立法依据、立法权限、立法程序、立法效力等规定来全面和系统地研究地方性法规的法律地位和法律特征。

目前，甘肃和内蒙古已将此项规定从当地的道路交通安全办法中删除。党的十八大以来，党中央对祁连山生态环境保护问题格外重视，习近平总书记多次作出批示，要求就祁连山破坏生态环境一事抓紧整改，在中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但情况没有明显改善。

事实上，根据此案主审法官李慧娟的介绍，洛阳中级人民法院认定《种子法》修改后事实上承认了市场定价这个司法判断根据我国现有的法律解释制度也是存在巨大瑕疵的。上述规定如果在法理上做进一步扩大解释可以合理地认为包含了人民法院在审理行政案件时如果发现相关的法律与地方性法规不一致或相抵触的，可以只适用法律，而不适用地方性法规。

两办也是通过发布上述通报的方式来保证国务院制定的行政法规的有效实施。这样的立法监督制度设计从表面逻辑来看，是保证了设区的市的地方性法规绝对不能与五个层次的上位法发生任何抵触或者不相一致，实际上这里的立法监督逻辑关系支持的是立法行政化的体制，也就是说在立法监督体系中，行政级别高的立法机关制定的规范性文件的法律效力高于行政级别低的立法机关制定的规范性文件的法律效力，任何低一层次的规范性文件都无法超越其直接的上一层次的上位法来直接与更高层次的上位法对话。通报指出，甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境遭到破坏的问题具有典型意义，教训十分深刻。其中有关地方立法制度的规定主要集中在1954年宪法的第60条规定。上述两条款规定，设区的市的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可根据本市的具体情况和实际需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。前提是不与宪法、法律和行政法规相抵触，同时报全国人大常委会备案。

本文通过回顾地方性法规形成、存在和发展的历史以及地方性法规在中国特色社会主义法律体系中的效力等级、地位和作用，结合中国特色社会主义政治制度的特点，就地方性法规的合宪性审查相关的几个重大理论问题做较为详尽的分析，以期寻找出一些可以对地方性法规进行较为科学和严谨的合宪性审查的学术方案和建议，供学界同仁批评指正。《立法法》第90条第二款规定：经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

全国人大常委会法工委启动了规范性文件备案审查机制。因此，各地区各部门要严守政治纪律和政治规矩，坚决把生态文明建设摆在全局工作的突出地位抓紧抓实抓好，为人民群众创造良好生产生活环境。

该条款规定有两项内容，第一款规定，省、直辖市的人大和它们的常务委员会可以制定地方性法规。设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规应当受到五个层次的合法性监督，但经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定地方性法规（又称特区法规）必须受到全国人民代表大会授权决定的限制，因此，从法理上看，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定的地方性法规只应接受全国人大做出的合宪性监督和合法性监督（这里的法主要是全国人大的授权决定），不受其他类型的合法性监督。

各类地方性法规立法主体制定的地方性法规总数近万件。《立法法》第72条虽然对设区的市的地方性法规生效之前确立了需要进行与宪法不相抵触的审查判断，但仍然没有给出判断不相抵触的标准和方法，属于抽象条款，仍然需要具体的实施条文才能加以落实。加上依据宪法、组织法和立法法等法律规定可以制定地方性法规的31个省、自治区和直辖市的人大及其常委会，可以制定地方性法规的立法主体总数大致在360个左右。第一层次是对省、自治区和直辖市的地方性法规实行合法性审查，也就是说是否与全国人大及其常委会制定的法律相一致或不相抵触的审查;第二层次是对设区的市的地方性法规实行是否符合省、自治区的地方性法规的合规性审查。

特区法规仅在海南经济特区内实施，并报全国人大常委会和国务院备案。（一）河南洛阳种子案中的合法性审查问题 2003年，河南省洛阳市汝阳县种子公司与伊川县种子公司发生合同履行的纠纷。

（二）设区的市的人大及其常委会 2015年新修订的《立法法》第72条第二款规定：设区的市的人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的前提下，可根据本市的具体情况和实际需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。现行宪法第40条规定公民的通信自由和通信秘密受法律的保护;对公民的通信进行检查只能由公安机关或者检察机关因国家安全或者追查刑事犯罪的需要依照法律规定的程序做出;任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

可惜，河南省洛阳种子案只走完了地方性法规的合法性审查工作的前半程，后半程因为种种原因就自动终止了。只有全国人大常委会主动作为，对地方性法规的合宪性审查才能真正地规范化、制度化

1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议决定，批准国务院提出的《广东省经济特区条例》，至此，中国的经济特区正式成立。居于最下位的立法机关制定的法律规范必须受到行政层级高的所有立法机关制定的法律规范的制约，这就导致了《立法法》第3条规定的立法应当遵循宪法的基本原则的要求在立法实践中被架空。目前，甘肃和内蒙古已将此项规定从当地的道路交通安全办法中删除。故人民法院对地方性法规进行的合法性审查是隐含型的，不是公开型的。

1988年4月13日，第七届全国人大一次会议决定划定海南岛为海南经济特区，同时授权海南省人大及其常委会根据海南经济特区的具体情况和实际需要，在遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则前提下，可以制定法规。很显然，在《种子法》中没有明确规定种子应当由市场定价的情形下通过司法解释的方法认定《种子法》认可或接受市场定价的司法判断显然就已经构成了实质性的法律解释了，明显超出了人民法院司法解释权的范围。

经济特区的市的人大及其常委会制定的特区法规在2015年新修订的《立法法》中被纳入了设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规中进行立法管理和实施立法监督。从现行宪法的规定来看，地方性法规与宪法之间的实体法律关系仅限于现行宪法第100条的规定。

同理，作为设区的地方性法规的上位法，全国人大及其常委会制定的法律，省、自治区的人大及其常委会制定的地方性法规以及省、自治区的人民政府制定的地方政府规章都属于设区的市的地方性法规的不同层次的上位法，如果设区的市的地方性法规符合宪法的原则要求，而设区的市的地方性法规与设区的市的地方性法规的不同层次的上位法不一致或相抵触，就必须要逐次对与设区的市的地方性法规不一致的上位法进行合宪性审查，逐次宣告上位法不符合宪法原则的要求之后，才能维持受审查和立法监督的设区的市的地方性法规的法律效力。（二）设区的市的人大及其常委会 2015年新修订的《立法法》第72条第二款规定：设区的市的人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的前提下，可根据本市的具体情况和实际需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。